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2019-04-29 16:54:46



作者:任永忠 北京德恒律师事务所

来源:《中国外汇》2019年第8期

中国连续数年成为全球遭遇反倾销、反补贴调查最多的国家。随着中企日益深入的全球化布局,中企海外分/子公司也会面临海外反倾销调查。此次光伏企业信义光能应诉成功,对于类似企业应诉海外反倾销调查具有高度借鉴意义。

光伏玻璃生产商和出口商——信义玻璃控股有限公司(下称“信义玻璃”)在遭受了反倾销、反补贴、反吸收调查重创后,挥师马来西亚,设立信义光能(马来西亚)有限公司(下称“信义光能”)。不料依然遭遇竞争对手穷追不舍的围攻。2018年2月与5月,应申请方申请,印度商业和工业部(下称“印度商工部”)、欧盟委员会(下称“欧委会”)先后启动对原产或进口自马来西亚的光伏玻璃启动反倾销调查。

历经十个多月的通力协作、积极应对,在集团公司的支持下,信义光能应诉印度、欧盟反倾销调查取得成功。2019年1月,印度商工部公告,认定印度光伏产业所受损害部分由马来西亚光伏厂商出口引致,但由于信义光能不存在倾销,无需对其征税。2019年2月,欧委会也因信义光能应诉得力、反倾销申请方申请撤销立案,裁定终止对马来西亚光伏厂商的反倾销调查。

当前,随着中企日益深入的全球化布局,中企海外分/子公司也会面临海外反倾销调查。此次信义光能应诉成功,对于类似企业应诉海外反倾销调查具有高度借鉴意义。鉴此,本文将追溯该案件过程,分享信义光能的应诉对策与做法。

出口企业面对的“拦路虎”

2013年2月,欧委会根据申请方EU Prosun Glass的申请,对进口自中国的光伏玻璃发起反倾销调查;同年4月,又发起反补贴调查。案件涉及中国200多家光伏企业,影响中国约3亿美元的出口额。信义玻璃作为中国国内最大的光伏玻璃生产商和出口商之一,积极填写问卷,配合调查,并提出市场经济地位申请。然而,欧委会对信义玻璃进行实地核查后,以其享有“企业所得税优惠”为由,拒绝给予其市场经济待遇,并相继驳回了其他三家中国企业提交的市场经济地位申请。2014年5月,欧委会发布反倾销终裁公告,裁定对信义玻璃征收36.1%的反倾销税。2014年12月,经同一申请方申请,欧委会就相同涉案产品对中国再次发起反吸收调查。欧委会“三箭齐发”,引起了中国光伏企业的强烈反应。信义玻璃据理力争,积极应诉。然而,反吸收调查之后,欧委会再次力压中国光伏产业,整体提高反倾销税,信义玻璃适用的税率已高达75.6%。但该裁决并不能使人信服,信义玻璃于2014年8月将欧委会诉至欧盟法庭,请求判定欧委会关于“市场经济地位”的裁决无效。欧盟法院于2016年3月公布初审判决,支持信义玻璃的诉求,判定欧委会于2014年5月公布的对信义玻璃征收反倾销税的裁决无效,且须承担全部诉讼费用。欧委会上诉,案件被发回重审。目前该案仍在审理过程中。

除了欧盟申诉方对中国光伏产业虎视眈眈,印度光伏企业也使出惯用伎俩。2016年6月,应印度国内企业Gujarat Borosil Limited的申请,印度商工部启动了对华光伏玻璃的反倾销调查,信义玻璃积极参与应诉,最终获征52.85美元/吨的反倾销税率,在涉诉中企中排名最低。

据中国贸易救济信息网的数据,中国连续数年成为全球遭遇反倾销、反补贴调查最多的国家。2008年至2018年间,全球对中国发起的反倾销调查,总计730起。其中,印度发起118起,欧盟发起52起,分属申诉国家/地区第一、第五名。2008年至2018年间,全球对中国反补贴调查,总计147起。其中,欧盟发起12起,印度发起8起,分属申诉国家/地区第四、第五名。此外,在2008年至2018年间,印度对我国发起的特别保障措施、保障措施调查案件分属全球申诉国家/地区第一、第二名。上述数据显示,印度和欧盟发起的贸易救济调查,已经成为横亘在中国出口企业经营中的巨大“拦路虎”。

海外子公司被诉

先后遭遇印度、欧盟对华反倾销、反补贴、反吸收调查重创后,信义集团重振旗鼓、调整策略,转战马来西亚市场,设立信义光能,以分散市场风险。不料,依然遭遇印度、欧盟申请方穷追不舍的围攻。

2018年2月5日,应国内企业Gujarat Borosil Limited的申请,印度商工部发布立案公告,决定对原产或进口自马来西亚的光伏玻璃进行反倾销调查,调查期为2016年10月1日至2017年12月31日,跨越15个月。调查机关随后向马来西亚光伏玻璃生产商/出口商发送了出口商调查问卷,仅信义光能参与应诉。2018年6月11日,印度商工部组织听证会,允许利益相关方就该案相关事实及争议点发表意见。同年11月28日,印度商工部发布终裁前披露,各方就披露结果发表评论意见。2019年1月17日,印度商工部公告最终裁决,认定印度国内光伏产业确实遭受了实质性损害,但造成损害的原因多样,其中包括来自马来西亚的进口光伏玻璃。不过,由于信义光能不存在倾销行为,无需对其征税,但马来西亚其他生产商/出口商则未能幸免。

2018年5月23日,应欧盟企业EU ProSun Glass的申请,欧盟委员会决定对原产自马来西亚的光伏玻璃发起反倾销立案调查,调查期为2017年4月1日至2018年3月31日。随后,欧委会向马来西亚生产商/出口商发送了调查问卷,仅信义光能参与应诉。2018年10月,调查机关派员赴马来西亚对应诉企业进行实地核查。2018年12月14日,欧盟反倾销调查申请方致函欧委会,请求撤销立案。欧委会在充分考量后,认定撤销申请符合欧盟整体利益,并于2019年2月15日公告裁定终止调查。

还原应诉对策

一是牢牢把握具有市场经济地位之优势。一直以来,“市场经济地位”对于确定应诉企业是否存在倾销行为以及计算倾销幅度具有举足轻重的作用。中国在市场经济地位之争中的劣势导致我国企业屡屡遭受采用替代国正常价值之苦。与中国不同,马来西亚的市场经济地位是为印度和欧盟承认的,因此,信义光能的正常价值可在其内销价格的基础上,通过对成本、费用等进行核算、分摊、调整加以构造。这一点是此次应诉需要把握的重中之重。与之相应,企业需要提供的信息也更精细、庞杂。根据反倾销调查机关的要求,信义光能认真填复出口商问卷,完整填写利润表、内销及出口明细表、原材料采购表、费用分摊表等,不仅严格依照调查机关的要求对各数据表进行勾稽,还对表格中涉及的调整项,整理出全套单据,供调查机关抽样核查。

二是厘清应诉企业的集团架构。从关联公司(包括子公司和直接控股股东)获得无息借款、采购原材料以及年报中显示的不充分折旧,都会影响应诉企业成本的调整,进而影响倾销幅度的计算。信义集团下设信义光能控股有限公司和信义玻璃控股有限公司两个子集团,且两个子集团均在马来西亚开设了生产线,其各自下属子公司信义光能和A公司(保密需要,代称“A公司”)位于同一工业园区,两家公司共享部分办公区域、设备、人员等,这对应诉企业成本的计算具有重要影响。欧盟反倾销实地核查期间,律师团队代表两家公司就该问题向核查官进行了详细解释和说明,并说服核查官对两家公司共享部分进行严格区分,在计算和分摊成本时做到谨慎、准确、公允。

在原材料采购问题上,印度申请方认为,应诉企业关联公司——B公司(保密需要,代称“B公司”)位于中国境内,而印度不承认中国的市场经济地位,故从B公司采购原材料价格不公允。据此,信义光能将自B公司采购原材料的明细提交给调查机关,并证明论述,公司自B公司采购的主要是零部件,原材料占比不到0.5%。之所以选择“舍低取高”“舍近求远”采购,主要是基于中国市场供应的C产品(保密需要,代称“C产品”)含铁量低,对于生产某涉案产品至关重要。对于印度申请方指控的“关联采购价格不公允”,信义光能也进行了合理有据的解释,证明关联采购价格是中国国内市场乃至国际市场上的公允价格。印度调查机关对应诉企业提交的抗辩意见及证据材料进行了详尽的书面核查后,否定了印度申请方的不实指控。

三是准确把握案件进程,全力配合实地/书面核查。反倾销应诉是场持久战,各国家/地区均有其相对固定的反倾销调查流程,企业在应诉时应全面把握案件的进展程度。实地/书面核查作为整个调查过程中最关键的环节之一,关乎调查机关对企业提交的数据和信息的认定和采纳。此次欧盟反倾销调查,调查机关即派员赴信义光能进行了实地核查。实地核查的典型特点是时间紧、任务重,因此信义光能提前做好了准备工作。短短两天时间内,信义光能配合核查官完成了多个事项的详尽核查,并按照规定格式准备好全部证据资料,一并提交给调查机关。

相反,印度调查机关此次并未开展实地核查,而是采用了书面核查。所谓书面核查,即调查机关将需要核查的内容告知被核查企业,要求企业或其律师团队提交相应的数据和支持材料,供调查机关进行核实。必要情况下,调查机关还要求应诉企业通过视频会议演示其财务系统,就相关问题进行解释。与实地核查相比,由于无法与调查机关进行面对面交流,提交给调查机关的材料须更细致、完整,以免造成误解。此次书面核查期间,应诉企业随时待命,对于调查机关提出的每一项要求,迅速反应,及时收集信息,疏通逻辑,形成完整、可相互勾稽的证据链,呈交给调查机关。从近两年印度反倾销调查实践来看,书面核查正成为一种趋势,今后中企在应诉时应特别留意。

四是因时制宜,及时调整策略。反倾销调查的实质是认定应诉企业出口涉案产品是否存在倾销,进口市场上的相关产业是否遭受实质性损害/损害威胁,倾销与损害/损害威胁之间是否存在因果关系。与之相应,反倾销抗辩也分为倾销抗辩和损害抗辩两个部分。

此次印度、欧盟反倾销调查启动时间前后仅三个月之隔。通过研究企业的生产、销售数据等,律师团队初步估计,信义光能出口涉案产品极有可能对欧盟光伏产业造成实质性损害。而从涉案产品的定价策略来看,应诉企业对欧盟出口的价格一定比例上高出对印度出口的价格,之所以引起欧盟申请方申诉,主要是由生产成本低廉所致。从这个角度说,倾销抗辩胜诉把握更大。因此,在应诉之初,信义光能舍弃了对欧盟方面的损害抗辩,将应诉重点集中于倾销抗辩与印度方面的损害抗辩上。从印度方面的损害抗辩来看,应诉之初,律师团队将抗辩的重点放在印度国内产业并未遭受实质性损害的问题上。在仔细研读印度国内产业提交的申请材料后,应诉团队发现,申请方提交的数据存在不对应、不一致之处,并向调查机关指出,请求调查机关责令其改正。随着调查的深入,应诉团队逐渐意识到,尽管申请方在某些数据上具有夸大之嫌,但其确实遭受了一定程度的损害。对此,应诉团队迅速决策,将抗辩重点放在切断倾销与损害的因果关系上,即其国内产业所遭受的损害并非由应诉企业倾销所致。

经过积极、充分地应诉,信义光能最终赢得了此次印度和欧盟对马来西亚光伏企业的反倾销调查。

海外应诉之启示

一是企业集团要建立反倾销预警机制,积极应诉。企业集团一定要积极应对各种反倾销立案,无论是针对国内市场的反倾销调查,还是针对海外市场的反倾销调查。反倾销涉诉企业,特别是被调查机关抽样的企业,如果不配合调查机关的调查,通常会被裁定征收较高的反倾销税,导致企业彻底被挤出该国/地区的市场。一味地逃避应诉还可能导致更为恶劣的后果,即引起反倾销的连锁反应,增加同一行业或相关行业的涉诉风险,最终导致一国/地区出口额遭受巨大损失。

二是建立集团完善的财务系统,集聚强大的团队力量。反倾销调查的本质在于认定是否存在倾销和损害(及损害威胁),以及二者之间是否存在因果关系;而倾销、损害幅度的确定以及正常价值、出口价格的计算,都离不开数据的支持。因此,无论是填写原始出口商问卷、补充问卷,还是后期配合调查机关开展实地核查或“书面核查”,都需要应诉企业在短时间内提供真实、可勾稽、经得起考验的财务数据。在这个过程中,完善的财务系统和专业的财务人员至关重要。此外,要形成完整的证据链,仅有数据远远不够,还需要原始、可查的书面单据作支撑。这就需要管理层、销售部、生产部等各部门同事一致配合。

三是与调查机关进行充分、有效的沟通。虽然反倾销调查的程序不同于一般诉讼,但是清晰明了地向调查机关陈述应诉方观点,并辅以证据支持使其信服,是所有法律案件普适的追求。因此,及时与调查机关进行充分、有效的沟通,准确把握调查机关的意图,对于达成应诉初衷至关重要。无论是提交书面材料,还是与核查官进行面对面的交流,企业应当力求其表达的信息符合调查机关的格式和要求,既要准确全面,又要简练易懂。特别需要注意的是,企业要高度重视调查机关开展的实地核查,提前了解该国家/地区核查的风格和侧重点,根据核查官提供的日程表和拟核查项目清单,提前做好人员、工厂、设备、系统、文件等各方面的组织和安排,确保实地核查能顺利、有序地进行。此外,从印度反倾销调查实践来看,书面核查正在成为一种趋势。对于调查机关来说,该方式省时节力、开源节流;但从应诉企业的角度看,其带来的工作量及压力相较于实地核查有增无减,切不可轻视大意。

四是转变经营方式,防患于未然。企业若想从源头上避免遭受或再次遭受反倾销调查之苦,选择海外市场、分散涉诉风险是重要的举措。企业可以利用其技术优势,适时选择合适的海外市场进行投资,分散涉诉风险。这不失为一种有效的国际贸易战略。如信义集团在遭受欧盟、印度对华贸易救济调查之后,积极调整市场策略,选择具有市场经济地位的马来西亚作为目标市场,投资设厂,经营出口。虽又遭遇印度、欧盟的反倾销调查,但其充分利用了低成本、高利润以及市场经济地位之优势参与应诉,取得了可喜结果。然而,从长远来看,单纯地转移市场无法一劳永逸;企业集团只有做大、做强,取得全球市场的话语权,才是避免遭受反倾销的长久之计。为此,企业应当调整产品的出口结构,从数量型向技术型、品质型、效益型转变,并从国际战略高度,树立全球化品牌理念,构建全球化研发、生产、销售网络,配置全球化产品价格链条,在获得高额利润的同时,防反倾销调查之患于未然。

 

来源:互联网

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